孔飞力:共和制之下的地方行政

Kuhn, Philip A. “Local Self-Government under the Republic: Problems of Control, Autonomy, and Mobilization.” Conflict and Control in Late Imperial China, 1975, 257–98.

自治长期被看作是军阀、买办及贪官污吏黑暗政局的遮羞布,代表了“All evils at the age”。本文是对这个过程的重新审视,以自治考察地方社会和政府怎样进行现代化进程。这个过程和民主无关,民主是被强加到自治运动智商的heterogeneous body。

几个重要定义

控制:国家官僚体系确保自己在社会资源中的配额;国家官僚体系在自己的观念中的社会秩序得到维持。

自治:社会团体运用自己的人、通过自己的程序管理自己内部事务的范围/领域的能力,不是独立于政权之外。

动员:能产生、规制现代国家社会能量更强张力的技巧,及由此技巧产生的公共回应。是控制-自治互动的一种转化,亦是晚清民国地方政府最重要的观念上的媒介。

晚清政治思想家的求索

控制-自治互动模式运转不灵,寻求改良。晚清提出来两种办法。

  1. 寻求新的控制方式,将地方精英带入国家队列
  2. 寻求新的控制-自治原则,改造封建制。

晚清时期,这些问题的讨论基础:同基层社会链接的官府是县,县下由无官僚的自治组织进行治理,焦点在于如何实践安全(secure)与税收(taxation)。

为此,控制-自治的互动格局产生。理想模式:Local people doing necessary works for themselves, 作为官府的附加物。县下组织单元保甲、里甲等,其性质相当模糊,往往超出本身结构上的地位。在这一体系中,控制与自治并非完全的对立关系,在乡约的基础上达成国家agent和地方之object的统一。同时还不能忽视宗族在地方活动中的复杂角色。但这一套并未实现。在改良主义者看来是由于政府孱弱,主客官员难于调处:官员因回避制而不能主宰家乡,地方权力落入吏役手中。

另一思路为重建封建制。顾炎武、冯桂芬两人试图结合集权与封建。冯桂芬的理论来自保甲,以为正式官僚的权力不能及于乡村。经世学者出于对地方精英攫取权力、独霸基层的恐惧而试图构建一个框架。经世和封建产生了结合。冯桂芬之后,郑观应、黄遵宪等陆续提出“释放民力”,将动员摆上桌面。这与日本的影响密切相关。继而康有为倡公羊三代之说,从广东团局制度中得到灵感,将地方自治比为封建。但康有为对团局制度也不满意,认为这些组织没有选举机制,也没有章程,被权势、富人家族把持,故而主张自上而下的改革。孔飞力因而认为不可高估康有为筹划的可行性。

民国的尝试

晚清将地方精英权力正规化的举措实际上是失败了。宪政未能实现,劣绅、军阀和政客把持政权,权力斗争无休无止,没有一个良好运转的体系。历经袁世凯和北洋时期、国民党时期,动员与自治的争论和尝试一直在进行。孙中山《建国大纲》中提出了一个自治的模式,但有所实践的是阎锡山在山西的“村治”模式。阎锡山模式仍是控制-自治互动,官府的成分多一些,本质上是保守的官治。国民党政府希望能够在维持《建国大纲》框架、利用山西经验的状况下推广动员模式,但地方选举未及举行便在清乡、剿匪的军事活动中无限期搁置了。

结论

控制-自治模式及动员手段一路流传,在最后进入了国民党政治理论。1927年的局面是,传统的控制-自治关系已不复存在,自治变成官僚的扩张,但很明显这毫无希望。未经训练的精英主持地方自治,只是支配阶级对地方压榨的通行证。农村基层精英一再被摒弃:晚清官职猥滥导致入仕壅滞,废科举令绅衿上升通道堵塞,新政时期自治前景黯淡,革命后传统势力依旧,国民党被城市精英把持,最后被土改终结。

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